? 文一

美國圣路易斯聯邦儲備銀行助理副行長

北京大學新結構主義經濟學院訪問教授

【導讀】改革開放以來，否定國企、強調國企與民企的二元對立成為國內市場化改革的主流觀點。對此，本文作者一方面縱向回顧了20世紀80年代以來中國工業化進程與國企改革的宏觀歷史進程，剖析其利弊得失；另一方面橫向比較了中國和印度工業化歷程的異同，指出市場化不等于私有化，國企和民企的關系并非只是所有制差異，二者在工業化進程中也各自承擔了不同的工業發展任務，中國改革的一個關鍵恰恰是國企和民企之間相對合理的分工、布局。國企與民企不是對立的，而是互補的，兩種利益都需要捍衛和兼顧。

作者認為，“管理”是國企和民企都面臨的最大挑戰。國企目前最大的問題是管理人員的來源和評價體系缺乏市場競爭壓力，這方面與注重血緣和裙帶關系的家族企業類似——但這與所有制無關，而與管理有關。那些把國家與市場對立起來，把國企與民企對立起來的西方主流經濟學理論，恰好是造成俄羅斯經濟改革失敗、非洲的貧困陷阱、拉丁美洲失去的年華和不斷滋生的債務危機的根源。

本文原載《文化縱橫》2018年第6期，原題為《創造市場與技術：國企為什么有必要存在》，僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。

創造市場與技術：國企為什么有必要存在

長期以來國內學術界有一股把國企和民企對立起來的觀點，這種觀點認為要發展壯大民企就必須私有化國企和消滅國企，而要發展壯大國企就一定意味著擠出、壓制和摧毀民企。這種錯誤觀點之所以十分流行，既是對西方經濟學理論的一知半解，也是對西方工業化歷史的忘卻。事實上，歐洲沒有任何一個成功工業化的國家沒有國企（以前有，現在有，將來還會有），而中國改革開放以來之所以取得壓倒所有盲目一邊倒“私有化”的中低等收入國家的經濟成就，恰好是由于在所有發展中國家里（包括拉美、東歐國家和俄羅斯），只有中國才在實踐中相對正確地處理了困擾經濟學家多年的國企和民企的關系問題。發展壯大民營企業是中國改革開放以來取得經濟發展偉大成績的最重要原因之一，也是中國特色社會主義市場經濟的最大特點之一；與此同時，中國改革開放四十年的重要成就，也在于中國形成了國企和民企之間相對合理的分工、布局、相得益彰的產業互補關系。

▍工業經濟的公共品需求需要國家力量的介入

國企與民企是互補的，不是相互排斥的，它們在國民經濟中和國家發展戰略中的分工不同。這個分工的必要性需要從國際地緣政治、產業升級階段和工業化所需要的巨大公共產品和公共服務的及時規模化供給的歷史過程來理解。

國企與民企的對立在某種程度上是20世紀80年代開始流行的新自由主義意識形態的一套話語。其關鍵思想是希望消除國家力量對于私人空間的影響和對市場經濟活動的參與，把國家力量與市場機制對立起來。新自由主義經濟理論的一大問題，是它有意無意遮蔽了經濟發展的核心是工業化，工業化涉及到各種各樣的基礎設施、國防力量、公共安全、監管機制和社會安全保障體系的建設―這些都需要一個強大的國家力量參與。

每個企圖實現工業化的國家，在經濟發展過程中都需要提供大批量的與經濟發展配套和克服經濟發展中巨大瓶頸的公共產品和公共服務——比如水利、通訊、能源、供水、交通基礎設施、國防、軍工、教育、醫療、郵政、金融、社會治安、稅收、科研，等等。因此，總是需要國家扮演不可或缺的關鍵角色。國家主要通過五個主要途徑來扮演這些關鍵角色：（1）國家公共行政機構，（2）國有企業（國家擁有并參與經營）和國資企業（即government sponsored enterprises，國家以金融手段支持其在市場經濟中運作，但是國家不直接經營），（3）產業政策，（4）國家頒發壟斷經營權（特許壟斷公司，比如歐洲歷史上的荷蘭和英國東印度公司和美國今天仍然在實行的一些特許金融公司），（5）政府長期定向采購合同。

因為歷史、文化、發展階段、國際競爭環境不同，不同國家在工業化過程中這五者之間的搭配比例可能不同，但道理是一樣的，就是必須不斷提供變化中的經濟增長所需要的一切公共產品和服務，支持國家長遠發展戰略。工業經濟無處不在的公共品需求決定了國家力量介入的必要性。

以市場經濟為基礎的國民經濟大致分成總需求和總供給，它們之間的相互作用和增長決定了經濟的演化速度和路徑。總需求的底盤是市場規模，它直接決定了分工的程度和技術升級的潛力?？偣┙o的底盤是技術，它直接決定了對國內外市場的占有能力和競爭力。因此“市場大小”和“技術能力”形成一個雙螺旋結構，在相互依托、支撐、促進中不斷演化和提升。

“市場”和“技術”在很大程度上都是公共品。比如市場有三大基石：政治穩定、社會信任、基礎設施。土匪出沒的地方沒有市場，欺詐橫行的地方沒有市場，“雞犬之聲相聞、老死不相往來”的地方沒有市場?；A設施直接決定了市場的時空結構，物流的方向、速度和大小。社會信任這個基石涉及法制和產權保護，但是產權保護不僅僅是指對私有產權的保護，也包括對國有產權和百姓利益的保護。

技術也有幾大基石：教育（包括高等教育）體系、產業政策、國家科研機構和科研經費投入、國企的R&D。所謂知識產權保護其實是政府制定產業政策的一個體現。為了更好地吸引民間資金和資源進入公共品的創新（比如技術），就需要將一些具有公共產品屬性的產品轉化為具有排他性的不可共享的私人產品，其手段就是建立制度性圍墻保護私人創造的產品（比如知識、技術、基礎設施、醫療和教育服務）在市場交易和消費過程中的專利壟斷地位和排他地位。但是這只是產業政策的表現之一。如果修建這種排他性保護圍墻和制度安排的社會成本過高，政府就沒有必要將這些公共品的創造（通過產權保護或特許的壟斷經營權）托付給私人，而是可以直接組織國家力量去創造和提供，比如通過國有企業和政府科研機構去創造和提供關鍵基礎設施（比如國家電網和高鐵網）和知識技術創新（比如公立高等院校、國家科研單位、大飛機、互聯網、兩彈一星、量子計算機、治癌藥物等）。這就是國企的必要性。

既然 “市場”和“技術”在很大程度上都是公共品，而這些公共品又是直接為私企和民企服務的，國家力量就可以而且應該在創造“市場”和提供核心“技術”中扮演關鍵的角色。事實上所有發達資本主義國家都因為這樣做才成功的。而落后國家之所以落后，恰好是因為缺乏創造“市場和技術”的國家力量（比如阿富汗、伊拉克、烏克蘭、羅馬尼亞、菲律賓、巴基斯坦），或沒有讓國家力量主動介入到市場的創造與開拓中去（比如朝鮮、委內瑞拉、古巴）。好多落后國家被新自由主義和華盛頓共識誤導，誤以為國家力量退出，市場“自由”發展，就會產生工業革命和工業化，結果他們得到的是黑社會混戰、土匪出沒、欺詐橫行、人人自危、外資望而生畏的小農經濟，而不是一個社會治安良好的、能夠抵御外來武力和政治勢力威脅的，以及由高速公路、高速鐵路、高速金融交易系統、高效的港口、國防、稅收、治安和公共安全體系鑄成的、自由而統一的規模化工業經濟。

▍中國改革開放實踐中的國企改革

與東歐前社會主義國家和俄羅斯相比，中國經濟改革更加成功的經驗之一，是不對國企進行全面私有化，而是循序漸進按照市場條件逐步推動國企的權力下放、管理機制和產權激勵方面的改革。到了20世紀90年代末，中國在已完成了鄉鎮企業繁榮和第一次工業革命（即輕工業革命）起飛之后，開啟了第二次工業革命（即重工業革命），提供了關閉輕紡小型國企和改造重工業大型國企的有利條件，才開始著手國有企業的抓大放小改革。由于大型國有企業大多是屬于重工業，且分布在城市，這一審慎的發展戰略使得國有企業能在中國的轉型和工業化過程中發揮兩項重要的功能：一是在農村原始工業化和第一次工業革命期間穩定城市就業；二是向起步的民營產業輸出較為高級的生產技術和技術人員（鄉鎮企業大多是從附近城市的國有企業獲得技術和裝備以及技術人員）。但1990年代鄉鎮企業逐漸趕上了國有輕工業企業的技術前沿，并且完成了向規?；瘎趧用芗洼p工業生產的技術升級，中國勞動密集型的中小型國有企業的歷史使命也就完成了，讓位于新興的有更少福利負擔和更高勞動生產率的民營和集體企業就成為必然。

在1998~2000年大規模國有企業改革啟動的頭兩年，中國約有2140萬國有企業工人下崗，他們大多集中在紡織、采掘、軍工和機械領域。然而，由于組建大規模重工業的技術和資金門檻很高，在“抓大放小”方針的指導下，中國只是私有化了容易被私有部門取代的中小型國有企業，而保留了難以被私有企業替代的大型國有重工業。但這并不意味著對大型國有企業不進行任何改革。政府迫使剩下的大型國有企業改革其治理結構，升級其生產技術，并在國內和國際市場上與其他同類企業競爭。中國負責高速鐵路建設的國有企業集團，就是這種審慎而有針對性的國企改革的例子。

中國在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中之所以比較成功，在國企（尤其是牽扯重大國計民生、金融、能源、國家戰略資源和大型基礎設施建設的國有企業）私有化問題上非常慎重是個重要原因。這個經驗可以總結如下：在市場條件成熟之前，不應該盲目而不加區別地私有化所有國企。市場化的步驟應該按照市場發育順序，由小商品市場逐步擴大到規?；p紡產品市場，再到重化工業品市場，再慢慢到龐大的流動性和風險極高的金融市場。民營化每一個特定的國有企業都要考慮到如下因素：（1）其產品市場要廣闊到能夠支持同類型的私有企業的程度和政府監管能力力所能及的程度；（2）該行業中的私有企業在國內和國際市場上有足夠的競爭力（包括在融資、管理和技術創新上）；（3）私有化不應損害國家利益和國家安全，事關國家安全的關鍵領域應該保留甚至壯大和更新國有企業，或者只允許并購和混合所有制，而不是私有化；（4）與國計民生攸關的國防、科技、金融、能源、稀缺自然資源（比如土地森林、稀有金屬）和福利性產業（比如醫療、教育），必須長期堅持國有化的合理比重。

以這個循序漸進的國企改革標準來判斷，在20世紀90年代輕工業產品市場條件已經充分發育，中國當時對于勞動密集型中小國有企業的改革是非常成功的。但中國在利潤導向的教育和醫療系統的改革卻損失慘重，這不僅是由于當時市場條件還完全不具備（這些市場條件今天也還沒有具備），而且是由于這些領域的公共品性質十分特殊，信息極其不對稱，市場機制失靈非常嚴重。回頭看來，在這些部門引入利潤導向的市場化改革之前，中國應該等到私立醫院和診所（以及私立學校）充分發育并與公共教育醫療部門相比具有壓倒優勢以后，再考慮在公立醫院和公立學校嘗試包含利潤導向的改革試點，成功以后再推廣，而不是一刀切地在全國推行。因此教育醫療改革應該長期堅持與生產部門國企改革類似的漸進“雙軌”制（即不同所有制并存的制度）。在這一段時間里也同時使得政府有時間觀察、研究和制定必要的法規和建立監管體制，以避免在這些重要的公共福利敏感部門引進盈利動機后出現大規模的道德滑坡和商業欺詐。

因此，在目前正在完成第二次工業革命和開啟第三次工業革命的時期，中國應足夠小心，采取審慎的、雙軌制的、區域性的和試驗性的策略來進行金融改革和國有銀行體制改革。

▍中印發展比較：市場化不等于私有化

經濟學研究一定不能從已經被別人加入了很多假設的數學模型出發，而是要多做歷史的和橫向的跨國比較。當前，無論按照哪一種流行的西方經濟學理論，印度都應該比中國經濟發達，因為印度具有以下一些西方流行經濟學理論特別強調的對于經濟發展十分重要和必要的特征：

1.政治上是普選民主制度，歷史上長期采用的是英國人幫助建立的法律體制。

2.私有產權保護比中國完善和徹底。

3.作為英國以前的殖民地，受西方殖民文化的影響歷史悠久。

4.獨立建國時間更長（1947 年）。

5.語言優勢（英語是印度官方正式語言，是第二母語，按照新加坡國父李光耀的觀點英語是融入西方文明和科技世界的必要條件）。

6.更為廉價的勞動力和更多的年輕人口。

7.受西方經濟學教育的精英人士更多，對國內經濟政策影響更大。

8.具備非常好的地緣政治優勢，獨立以后很少受到西方國家經濟制裁。

9.大一統的專制傳統文化比中國更弱。

10. 印度還是繼美國之后的世界第二耕地大國。盡管印度的國土總面積僅是中國的三分之一，但印度的可耕地面積卻比中國多出54%。

11.印度的生產要素遠比中國更加能夠自由流動；比如它的金融體制比中國自由，股市比中國健全；印度的土地是私有制而且可以任意在市場上買賣；印度沒有戶籍制度，人口可以自由流動。

12.印度也沒有中國那么多的國企，比如2003年印度國企銷售總額占GDP的16%，中國占GDP的45%。印度政府對經濟介入的程度遠比中國小得多。

因此，按照流行的西方經濟學理論，印度幾乎在一切方面（包括制度、資源、生產要素、后發優勢和國際外交空間）具有比中國更好的發展經濟的必要充分條件。西方人尤其認為印度的民主、法制、私有產權保護、生產要素自由流動所帶來的絕對制度優勢，是中國望塵莫及的。因此難怪所有西方經濟學家和西方政客都從來看好印度的經濟發展，不看好中國的經濟發展。然而，印度的經濟發展和科技創新都比不過中國。

印度的主要糧食作物（稻米和小麥）產量遠低于中國，只有中國的60%。印度的蔬菜和水果產量只有中國的三分之一。作為輕工業重要原材料的棉花生產，中國的原棉產量比印度高出40％以上，中國的棉花畝產量是印度的2.5倍左右。

中國農業總體上的機械化率在2014年是60%，同時期印度農業總體上的機械化率則遠低于50%。農業機械化的最大難關是栽培，2014年中國農作物栽種的機械化率為49.2%，印度是29%。

農產品中利潤率最高的作物是蔬菜和水果，在這個方面印度和中國之間的差距最大。中國的果蔬生產從1980年的6000萬噸，飆升到2003年的4.5億噸；相比之下，印度的果蔬生產在1980年與中國接近的5500萬噸，到2003年只升到1.35億噸，比中國少了整整3.15億噸。中國的農作物構成也比印度更加多元化，其中畜牧業和漁業占比在2005年接近45％，而印度不到30％。中國實際上只有10%~15%的土地適合農業耕作，而印度卻有50%的土地適合農業耕作。但是中國卻開發出54.6萬平方公里的可灌溉農業土地，灌溉面積達到40%，而印度只達到23%。

工業方面，印度的鋼鐵和水泥產量目前都只有中國的1/9。全球前10大港口中國就占有8個（其中1個是香港），而印度沒有任何一個港口能夠進入全球前30名。2017年印度的GDP總量是2.6萬億美元，中國是12.24萬億美元，接近印度的5倍。2017年印度人均GDP為1940美元，中國的人均GDP為8827美元，是印度的4.5倍。換句話說，從人均GDP（即個人生活水準）的角度，印度與中國的差距差不多快達到中國和美國的差距。但是從衡量國家總體經濟實力的角度，中國的GDP總量已經快要接近美國的65%，但是印度的GDP總量只是中國的1/5。無論從個人生活水平還是國家總體實力的角度，印度都無法與中國相比。印度建國初期比中國富裕，但是自從建國以后就被中國一直在拉開距離，目前已經遠遠被拋在后面。雖然目前印度的經濟增長速度已經暫時超過中國，那么即使假設從今以后印度GDP的增長率可以長期維持在7.5%，中國為6.3%，那么印度也需要120多年以后才能趕上中國。

如何解釋中國農業相對于印度更大的成就？按照傳統西方思路訓練出來的經濟學家可能會說中國農業巨大成就的唯一答案，就是農村土地改革將土地從計劃經濟推向了市場化和私有化。但是這個答案不僅不全面，而且具有誤導性。與中國相比，印度農業的私有化率是100%，而中國目前仍然沒有將土地私有化。以上這些數據說明把中國的經濟發展成就簡單地歸功于“私有化”是有失偏頗的。但是另外一方面，中國改革開放以后農業和制造業的經濟成就的確又與引進市場因素密切相關。

?這說明“私有化”并不自動意味著“市場化”，“私有化”程度的高低也不一定意味著“市場化”程度的高低。縱然中國農業的“私有化”程度遠遠低于印度，但是中國農業的市場化程度遠遠高于印度，否則我們不會看到中國如此發達的蔬果貿易和農產品的跨地區分工。事實上印度整個國民經濟的市場化的程度很小，市場很不發達；無論是農產品市場，還是小商品市場，還是重化工業品市場，印度都比不過中國。

為什么私有化程度遠不及印度的中國，其市場化程度卻遠遠大于印度？答案是被傳統西方經濟學忽略和誤解的兩個基本經濟學原理：

1.市場本身是一個公共品，需要國家力量去創造；而中國創造市場的國家力量遠遠大于印度，因此印度農業不發達不是因為私有產權不發達，而是缺乏國家能力去創造統一的國內農產品市場。這個市場不是依靠自給自足的小農經濟就能夠創造，無論私有產權保護多么完善，民主體制多么西化。市場需要國家力量去創造。中國無論在城市還是在農村，政府幫助企業創造市場的國家力量都比印度強大N倍，因此中國的市場規模遠遠大于印度。諷刺的是，印度的普選民主制度和英國人留下的法律制度絲毫沒有能力懲治政府官員和警察系統的腐敗，而中國卻能夠嚴厲打擊腐敗。

2.企業的所有制（產權）形式與它的市場競爭力沒有關系，關鍵在于管理和內部激勵機制。中國農村的土地是集體所有制，但是中國農村和農民的競爭力和創造力可以遠遠高于印度。而且在各種保險市場缺乏或沒有充分發育的情況下，集體所有制遠比土地私有制更能夠保護農民的根本利益。國企、私企和集體所有制都可以參與市場競爭；如果管理得好，國企和集體所有制不一定比私企的效率差，而且資本積累速度可能更快，員工福利更好。

一直以來，“國企”沒有效率是人們對國企的主要詬病。人們對國企沒有效率的觀念來自于對計劃經濟時期的印象。計劃經濟時期的國企有三個顯著特點使其生產效率達不到最優：第一，戰略目標不是為了通過競爭在市場上盈利；第二，內部管理方式是同工同酬，即任何人干多干少都拿一樣的工資，因此無法最大限度調動職工積極性；第三，國企是一種福利體制，對所有職工福利（比如醫療、子女教育、退休養老）實行大包干，而且不能夠任意解雇不合格的工人，由此推高了企業的生產和組織運營成本。這些特點一方面決定了改革開放前很少出現各種各樣的假冒偽劣產品、有毒食品、金融詐騙和欠發工資現象，但是另一方面也注定了改革開放前國企的低競爭環境和低效率。改革開放引進市場機制以后，很多國企（尤其是生產日常生活用品的國企）已經退出，剩下的國企的管理方式也在逐步改變，比如企業的盈利動機和獎金掛帥的內部管理方式已經普遍推行，職工的福利也降低了很多，國企的競爭力和效率也在提高。

理論上，當盈利動機和職工福利標準一樣時，國企和私企的市場競爭力應該是一樣的，面臨的最大挑戰也是一樣的——管理。如果國企能夠從人才市場上直接引進技術和管理人員并按照市場規則進行“優勝劣汰”，其效益就不會輸于私企（尤其是那些家族企業，家族企業也容易包藏“貪腐”、資源浪費和對長遠項目投資不足，只不過我們不把家族企業的私人開銷和揮霍定義為貪腐而已）。國家的很多長遠發展項目必須依靠國企或政府招標。國企目前最大的問題是管理人員的來源和評價體系缺乏市場競爭壓力，這方面與注重血緣和裙帶關系的家族企業類似——但這與所有制無關，而與管理有關。

▍結論

國企與民企不是對立的，而是互補的。它們只是社會分工不同，目標都是一致的。在民企做不好、達不到的地方需要國企，在國企做不好、達不到的地方需要民企。民企使得個體的局部利益最大化，國企使得國家和社會的整體利益最大化。兩種利益都需要捍衛和兼顧，做到相得益彰。

中國的經濟發展，不僅需要繼續通過各級行政管理改革去不斷扶持和壯大民企，使得民企盡早、盡快成為全球競爭性產品市場引領技術創新的龍頭和主力軍，也需要在發展和壯大民企的同時做大做強那些能夠在關鍵領域捍衛國家根本利益、保障公共安全、實現技術趕超、提供高質量公共產品與服務的國企。對高質量公共產品和服務的需求只會隨經濟的增長和工業化的推進而迅速提高，而不是下降。在這些方面，中國不僅面臨巨大的來自實踐的對現有理論的挑戰，也面臨為所有第三世界落后國家做出榜樣的壓力。英國工業革命至今已經250年，而目前世界上卻只有13%的人口能夠生活在完全工業化的國家。其根本原因就在于落后國家缺乏強大的國家力量和意志去創造出一個統一、安全、有序、有效的能夠讓規?；笊a方式盈利的現代“市場”。這個市場的骨架和運行規則只可能由國家力量來提供，因為它的三大基石是“政治穩定、社會信任和基礎設施”。這三大基石缺乏的地方不會出現市場活動。而基礎設施直接決定了市場的時空結構和物流的方向、大小與速度。那些把國家與市場對立起來，把國企與民企對立起來的西方主流經濟學理論，恰好是造成俄羅斯經濟改革失敗、非洲的貧困陷阱、拉丁美洲失去的年華和不斷滋生的債務危機的根源。

本文最初刊登于《文化縱橫》2018年第6期，原標題為“創造市場與技術：國企為什么有必要存在”。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。