? 張業亮?| 清華大學中美關系研究中心
【導讀】2021年2月4日，中國國防部發布聲明，確認成功進行陸基反導攔截技術試驗，引發海內外高度關注。從2010年開始的四次反導試驗，我國的國家安全防御建設日益完善。與此同時，人們也注意到，近年來美俄等大國都在突破相關技術，本文中對美國導彈防御戰略布局的分析，或許能給我們提供一些信息。
本文作者梳理了美國反導彈防御系統的發展歷史，呈現了美國這一體系逐步發展至完全的過程。本文更強調了特朗普在上臺后，在國會、相關利益集團的游說、支持之下，一邊計算“國內就業增長”和“對外出售”的經濟賬，一邊以愛國和保護國家、國民安全為理由，大規模推動、發展了美國在全球的導彈防御布局。作者指出：美國在冷戰結束后也依然持續著冷戰思維，將包括俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗等在內的諸國視為潛在敵方，持續強調軍備安全和對外打擊能力。然而這種做法，不僅使得美俄之間關系持續緊張，也使東亞、中東等區域內軍備競賽加劇。無論如何，美國都不會停止導彈防御系統的開發和部署，他國是否跟進，似乎也是一個沒有很多選項的問題了
本文原發表于《美國研究》2019年第6期，原題為“特朗普政府導彈防御戰略和政策——基于美國2019年版《導彈防御評估》報告的分析”，限于篇幅，此處有刪節，特此編發，供諸君思考。
導彈防御在美國防務戰略中占據著重要地位。特朗普就任以來，在對美國的國家安全戰略、防務戰略和核態勢進行系列評估的同時，對美國的導彈防御政策進行了為期九個月的審議，并于2019年1月17日發布了《導彈防御評估》報告。報告分析了美國面臨的安全環境，明確闡述了美國導彈防御的戰略、政策和態勢，在延續以往的導彈戰略和政策的基礎上，對美國導彈防御戰略和政策做出大幅調整。
在導彈防御塑造戰略環境的權重日趨增大、美國退出《中導條約》并極有可能退出美俄簽署的《新削減戰略武器條約》的安全環境下，特朗普政府擴張性的導彈防御戰略和政策將對全球和地區安全形勢、國際軍控和裁軍，以及美俄、中美等大國關系，產生重大的負面影響。
▍美國導彈防御的歷史、結構和政策框架
美國的導彈防御系統是一個一體化的分層彈道導彈防御結構，提供了在進攻性導彈及其彈頭到達打擊目標之前將其摧毀的多種機會。
美國導彈防御系統的前身是約翰遜政府于1963年部署的“哨兵”系統。第二次世界大戰結束后至20世紀50年代初期，美蘇兩國都不擁有遠程導彈，戰略轟炸機是唯一的核威脅。隨著彈道導彈的出現，美蘇為了保證自己的陸基洲際導彈發射場、戰略空軍基地和指揮中心的安全，開始著手研發反彈道導彈武器系統。
到20世紀60年代，美蘇都擁有了更強大、更多樣化的核打擊力量，也隨之都加快了反彈道導彈系統的發展。里根政府時期，美國為了謀取對蘇聯的軍事優勢，于1983年3月提出“戰略防御倡議”(即“星球大戰”計劃，簡稱SDI)，首次提出通過建立太空和地面相結合的多層次導彈防御系統，來應對蘇聯的戰略核武器。1987年9月，美國開始“星球大戰”計劃第一階段的構造設計。
到老布什政府時期，隨著冷戰的結束和蘇聯的解體，加上技術和經費的制約，美國開始把重點放在開發對較小區域進行防御的陸基導彈防御系統上。克林頓政府上臺后，正式宣布終止“星球大戰”計劃，代之以“彈道導彈防御”計劃。該計劃由旨在使美國海外駐軍及盟國和伙伴免遭導彈襲擊的“戰區導彈防御系統”和保護美國本土免遭導彈襲擊的“國家導彈防御系統”兩部分構成。1999年3月，美國國會通過《國家導彈防御法》，該法要求美國部署“能保護美國免遭有限的洲際彈道導彈襲擊的有效的全國導彈防御系統”，把布建導彈防御系統以法律的形式確定下來。
小布什總統上臺后，為應對大規模殺傷性武器和彈道導彈技術的擴散，把導彈防御作為美國安全政策的優先考量，加快了研制和部署國家導彈防御系統的步伐，在將克林頓時期的“戰區導彈防御系統”和“國家導彈防御系統”合二為一的同時，努力把美國導彈防御系統擴展為由陸基導彈防御和海基導彈防御等不同攔截方式組成的多層次防御系統，重點放在美國本土的導彈防御上。為此，小布什政府于2002年宣布，在二年內完成部署本土導彈防御的目標，并退出《限制反彈道導彈系統條約》，以便開發和部署全國性的導彈防御系統，抵御有限數量的遠程彈道導彈的威脅。
奧巴馬就任后發布行政令，指示國防部對美國的彈道導彈防御政策、戰略、計劃和項目進行全面評估，美國國會也提出同樣的要求。美國國防部會同聯邦政府其他部門，從2009年3月到2010年1月，對美國的導彈防御進行了為期十個月的評估，并于2010年2月1日出臺了《彈道導彈防御評估報告》。該報告分析了美國和盟國面臨的彈道導彈威脅，闡述了奧巴馬政府導彈防御戰略和政策的框架和優先項目。在該評估的指導下，奧巴馬政府對美國導彈防御政策做出調整。
首先，在本土防御方面，在保持現有導彈防御能力的同時，開發新的能力，以應對新的威脅。美國本土導彈防御主要由陸基中段導彈防御系統承擔，該系統使用一種動能攔截器對來襲的遠程導彈進行中途攔截。奧巴馬入主白宮時，美國共部署了30臺陸基彈道導彈攔截系統，其中26臺在阿拉斯加州的格里利堡，四臺在加利福尼亞州范登堡空軍基地。奧巴馬政府認為，在洲際彈道導彈的威脅不確定的情況下，美國必須擁有在可預見的未來抵御來自朝鮮和伊朗的導彈威脅的能力，必須“持續致力于維持和開發陸基中段導彈防御系統”。
因此，奧巴馬政府把部署在這些基地的攔截裝置的數量由原先的30臺增加到44臺，并擬在現有的二個導彈攔截基地外增加第三個基地；同時，為確保這些陸基系統能夠成功地進行攔截，在阿拉斯加州、加利福尼亞州、格陵蘭島和英國部署了預警雷達、海上浮動雷達以及先進的指揮控制系統，并投資開發了標準-3型導彈。
其次，在地區導彈防御方面，奧巴馬政府取消了小布什政府在歐洲部署遠程攔截導彈的計劃，代之以名為“歐洲分階段適應路徑”的導彈防御計劃;提升了美國東北亞盟國部署的地區導彈攔截裝置和傳感器的能力。包括在關島和韓國部署薩德系統，在日本部署兩臺先進的雷達，以回應朝鮮的導彈威脅。
最后，“在緊密監督中國軍事能力建設，包括導彈力量”的同時，加強與中國和俄羅斯在導彈防御方面的合作。
從以上對美國導彈防御歷史和政策演變的簡要回顧中可以看出，到奧巴馬政府結束任期時，美國導彈防御系統經過多年的布建，已逐步形成了多層導彈防御結構以及一整套的戰略和政策框架。
在美國導彈防御的作用和目標上，美國把捍衛本土免遭外來彈道導彈打擊，以及抵御海外美軍、盟國和伙伴國面臨的地區性導彈威脅，作為導彈防御的主要目標。具體來說，美國導彈防御起到以下作用:
一是保護美國本土、海外駐軍和盟國免遭導彈襲擊;
二是攝止針對美國、盟國和伙伴的軍事攻擊;
三是作為美國對盟國安全保證的一部分，使盟國放心;
四是在和平時期和危機時刻強化美國的外交努力;
五是發揮導彈防御的戰略穩定和危機穩定作用;
六是對沖未來的軍事風險;
七是增強美軍開展地區和跨地區軍事行動的能力。
在導彈防御系統的結構上，美國已經構筑了一個由陸基、海基等不同防御方式與本土防御系統、地區防御系統和點防御系統等不同防御面結合而成的一體化分層導彈防御結構。除了由陸基中段攔截系統構成的本土導彈防御系統外，美國還實戰部署了由末端高層區域防御系統、海基宙斯盾導彈防御系統和陸基宙斯盾導彈防御系統組成的區域防御系統，加上由“愛國者”系統構成的點防御系統，共同來抵御潛在對手的地區性導彈威脅。這一分層的導彈防御系統使美國目前能夠抵御來自朝鮮和伊朗等國家在數量上和技術上有限的導彈攻擊，但還不足以應對來自俄羅斯和中國的技術上更成熟的洲際彈道導彈的襲擊。
在導彈防御的態勢上，鑒于潛在對手的導彈能力存在不確定性，美國在繼續依賴核威懾來防止針對美國本土、海外駐軍以及盟國和伙伴的導彈打擊的同時，強調美國的彈道導彈防御能力必須要滿足應對未來威脅的需要，并隨著威脅的變化可以靈活調整，以保持美國的導彈防御能力“走在流氓國家導彈威脅前面”的戰略態勢。
▍特朗普政府對美國導彈防御政策的延續和調整
特朗普政府上臺后，在延續前幾任政府的導彈防御政策框架的同時，對美國導彈防御政策做出大幅調整。
2019年1月17日，特朗普在美國國防部發表講話時，把2019年版《導彈防御評估》報告提出的建議和戰略歸納為六點，即:
一是把保護美國人民放在最優先的位置;
二是把研發新的導彈防御技術作為重點;
三是調整美國導彈防御的范圍，使其不僅能抵御彈道導彈，而且能抵御巡航導彈和超音速導彈;
四是加大對太空基導彈防御層的投入;
五是清除研發、部署導彈防御新技術面臨的官僚障礙;
六是堅持與盟國公平分擔導彈防御負擔。
具體來說，特朗普政府對美國導彈防御戰略和政策的調整主要表現在以下方面:
（一）提出融合積極導彈防御、消極導彈防御和進攻性行動三位一體、攻防結合的“導彈防御態勢”新概念
在美國導彈防御的總體戰略上，特朗普政府延續了其前任的政策，強調構筑一個分層的導彈防御結構。美國《2017年防務授權法》要求建立“強有力的分層導彈防御系統”，以抵御“日趨復雜的導彈威脅”。為構筑全面的導彈防御能力，特朗普政府采取了以下措施：
1.在本土防御上，大力加強陸基中段導彈防御系統的能力和可靠性
首先，增加了陸基彈道導彈攔截系統的數量，除在阿拉斯加州的格里利堡修建一個新的陸基彈道導彈攔截裝置場地外，還計劃在2023年后把部署的陸基彈道導彈攔截裝置由目前的44臺增加到64臺。
其次，在充分發揮現有導彈防御傳感器作用的同時，實戰部署了新的傳感器，以增強對來襲導彈的識別能力。
再次，研制部署包括“多目標截殺裝置”在內的新一代動能攔截器和先進的推進器，來裝備最新部署的陸基攔截導彈，加強陸基中段導彈防御系統的能力和可靠性。與此同時，通過增加陸基和海基宙斯盾標準-3Block IIA型導彈攔截系統，來加強美國的本土導彈防御。
最后，除了美國本土現有的二個導彈攔截基地外，修建第三個基地。
美國現有的二個陸基導彈攔截基地分別部署在阿拉斯加州的格里利堡和加利福尼亞州的范登堡空軍基地，美國國防部一直考慮在東海岸建立第三個基地。奧巴馬政府時期，美國國防部于2016年宣布，它已經完成了三個地點的環境評估。2019年版導彈防御評估報告稱，建立該基地的地點“將根據現實中的相關因素而定”。
特朗普政府采取的上述一系列措施，必將增進美國本土防御的可信性，削弱進攻性導彈對美國本土的威脅和殺傷力。
2.在地區導彈防御上，把構建全球性導彈防御網絡以抵御潛在對手對美國海外駐軍、盟國和伙伴的導彈威脅作為重要一環
為構筑全球性導彈防御網絡，特朗普政府采取了一系列舉措：
一是加強美國在海外部署的導彈防御系統，實戰部署了一系列地區導彈防御系統，以抵御潛在對手的地區性導彈威脅;
二是鼓勵美國在歐洲、亞洲和中東的盟國開發其能與美國導彈防御系統聯動的導彈防御平臺;
三是實戰部署更多的移動導彈防御系統，以便美軍能在危機期間或沖突中迅速做出反應，快速進入戰場而不被對手遲滯;
四是加強與盟國和伙伴國在導彈防御領域的合作。
在導彈防御領域與美國的盟友合作和協同行動，是美國長期奉行的政策，特朗普延續了這一政策。特朗普政府2017年底發布的《美國國家安全戰略報告，把加強美國與盟國和安全伙伴的合作作為優先考量。2019年版《導彈防御評估》報告也稱，美國將加強與盟國和伙伴的導彈防御合作，在適當的時候實現導彈防御一體化，在導彈防御系統和實戰中深化聯動，建立一個一體化的導彈防御系統，確保美國海外駐軍和盟友的安全。
具體來說，在歐洲導彈防御政策上，美國繼續實施“歐洲分階段適應路徑”計劃，并把它作為北約防務的關鍵和美國與北約國家進行導彈防御合作的主要方式，同時支持北約國家實戰部署本國的防空和導彈防御系統。在印太地區，美國積極開展與印太地區盟國在導彈防御領域的合作，包括與日本和韓國合作建立導彈防御系統，與澳大利亞和日本舉行導彈防御方面的三邊對話等，以此作為在該地區部署陸基中程導彈的積極防御的補充。在中東地區，美國向沙特阿拉伯出售薩德設備和攔截導彈，鼓勵海灣國家獲得導彈防御能力。美國中央司令部還定期與海灣合作理事會國家導彈防御部隊進行交流。在向以色列提供導彈防御費用的同時，美國還與以色列合作開展導彈防御技術研究。在南亞地區，美國針對南亞一些國家正在研發先進的、射程不同的彈道和巡航導彈的情勢，試圖與印度磋商導彈防御合作的可能性。
特朗普政府在延續前任政府構筑分層導彈防御結構的政策的同時，還提出了融合積極防御、消極防御和攻擊行動于一體的攻防結合的“導彈防御態勢”概念。其中，積極防御指的是在飛行的各個階段攔截對手的導彈;消極防御指的是減輕進攻性導彈的潛在影響;攻擊行動指的是在對手發射進攻性導彈之前，對其進行打擊并摧毀它們。特朗普政府認為，這一導彈防御態勢融合了進攻性和防御性能力，將使美國保持一個更靈活、更均衡的總體防御態勢，在沖突或危機來臨時能夠采取最廣泛的一系列行動，提升成功反擊進攻性導彈打擊的總體可能性。其中，在對潛在敵人或對手的威懾失敗后，對敵方導彈基地進行軍事打擊行動是全面的導彈防御戰略的一部分，其目的是通過減少被攔截的對手的進攻性導彈數量，來增加積極導彈防御的有效性。
(據美國《防務新聞》報道，2018年12月12日，美國海軍和國防部導彈防御局宣布，夏威夷部署的“陸基宙斯盾”系統發射的“標準3 Block IIA”導彈進行了中段反導試驗，成功擊落一枚中遠程導彈靶彈。此前有兩次試驗因為操作失誤和導彈故障而失敗。圖為標準3 Blcok IIA 導彈發射升空，圖自美國導彈防御局官方網站)
（二）擴大美國導彈防御的范圍和對象
在20世紀90年代和21世紀頭十年，美國導彈防御的主要目標是保護本土免遭來自朝鮮和伊朗等國家的數量和技術有限的遠程彈道導彈的攻擊，
2019年1月17日，特朗普在國防部發表講話稱，美國將建設“最有效的先進的導彈防御系統”，“我們的目標非常簡單，即確保我們可以在任何時間和地點發現和摧毀對美國發動襲擊的導彈。”特朗普的這一講話是對美國長期實施的導彈防御政策的一大調整。時任美國國防部長帕德里克·沙拉漢稱，2019年版《導彈防御評估》報告與特朗普政府之前發布的《美國國家安全戰略報告》《國家防務戰略》和《核態勢評估》報告等戰略文件一致，都把俄羅斯、中國、伊朗和朝鮮視為“美國本土當前和將要面臨的導彈威脅”。
（三）開發新的導彈防御技術和概念，特別是開發和部署太空基導彈防御系統
近年來，特朗普政府注意到美國主要對手研制超音速彈道導彈和超音速巡航導彈的動向，認為美國及其盟國必須開發攔截此類導彈的技術，并制定相應的攝止政策。2019年1月，特朗普在美國國防部發表講話時提出，要“開發新技術”，“調整美國的導彈防御態勢”，“以抵御各種導彈襲擊，包括巡航導彈和超音速導彈的襲擊”，聲稱將“清除阻礙新技術研發的官僚障礙”，“堅持與盟國公平地分擔導彈防御的負擔”。
特朗普政府提出的導彈防御新技術，把助推階段攔截、定向能的防務應用和太空基攔截裝置作為目前重點解決的三大問題。彈道導彈飛行共有助推段、中段和末段三個階段，助推段攔截是在導彈剛開始飛行時就將其摧毀。這樣做有三個好處：一是能增加成功截殺導彈的可能性；二是在對手計劃導彈攻擊時打擊其信心，使侵略者的考慮復雜化；三是減少導彈飛行中段和末段摧毀對手剩余的進攻性導彈所需要的攔截導彈的數量。
特朗普稱，通過構建太空基防御層，“我們將能夠監視和終止”由“敵對大國”發射的導彈和其他國家“錯誤發射”的導彈。美國國防部也對太空基導彈防御在不斷變化的安全環境中的技術和實戰潛力進行了一次新的評估。2019年版《導彈防御評估》報告強調了建立太空基導彈防御系統的重要性，認為它“提供了一種應對已知的和未知的威脅、更有活力和彈性、更具適應性的導彈防御態勢”，提出對“太空基防御的概念和技術”進行為期半年的可行性研究。
太空基導彈防御系統主要由太空基傳感器和太空基攔截裝置兩大部分組成。特朗普政府認為，太空基導彈防御系統提供了巨大的優勢：太空基傳感器可以從太空觀察大片區域，從而對全球各地發射的導彈進行監視、識別和追蹤;太空基攔截器則增加了助推段攔截成功的概率，“能增加成功攔截進攻性導彈的可能性，減少美國所需的攔截導彈的數量，在進攻者的領土而非目標國的領土上將進攻性導彈摧毀。”因此，特朗普政府加大了對太空基導彈防御系統的投資。
此外，美國還大力研發高能量激光技術，以在助推段摧毀來襲導彈。2019年版《導彈防御評估》報告認為，研發高能激光技術的目的是為在導彈發射助推階段將其摧毀提供一種可能。
（四）增加導彈防御開支
為實現上述目標，特朗普政府在大幅增加對美國三位一體核武器系統的投入的同時，還增加了導彈防御方面的開支，以增強美國導彈防御力量的可靠性和追蹤、瞄準、摧毀來襲導彈的能力。2019年版《導彈防御評估》報告稱，國防部將增加對現有的武器系統以及導彈防御新技術和新概念的投資，以提升美國的導彈防御能力，實現各作戰平臺更大的一體化，強化美國在進行性導彈發射之前摧毀它們的能力。
特朗普提出的增加導彈防御開支的主張得到了國會的支持。
2018財年，美國國會為本土和戰區導彈防御撥款153億美元，其中40億美元被作為緊急撥款，用于進一步增強美國抵御朝鮮對美國本土、海外美軍以及美國盟國和伙伴的導彈威脅的能力。
2019財年，國會給予導彈防御局的撥款為103億美元，比特朗普政府提出的99億美元預算多出14億美元。
2020財年，特朗普政府在預算中要求為導彈防御撥款136億美元，比上一財年增加了七億美元，其中，撥給導彈防御局94億美元。美國國防部還在導彈防御局預算之外另撥款13億美元，用于技術研發。特朗普政府在2020財年的防務預算中，提出為太空基導彈防御武器提供資金的要求。預算還提出為導彈防御局撥款，用于在2023年前研發和試驗在洲際彈道導彈助推和飛行中段將其摧毀的太空基激光武器。
此外，預算要求為新成立的太空開發署撥款1500萬美元，用于“研發一種在導彈發射的助推階段進行截殺的太空基攔截層”。據美國國防部導彈防御局統計，從1985財年到2019財年，美國國會為該局導彈防御項目撥款共計2000億美元。
▍特朗普政府調整導彈防御政策的動因
（一）抵御先進導彈及其制造技術的擴散給美國本土、海外美軍和美國盟國的防務安全帶來的威脅
冷戰結束后，隨著大規模殺傷性武器的擴散，作為運載工具的彈道導彈及其制造技術也嚴重擴散。目前，世界上約有30個國家擁有彈道導彈，其中九個國家(中國、法國、俄羅斯、英國、美國、印度、巴基斯坦、朝鮮、以色列)是核武器國或核門檻國家。此外，中東和亞洲還有更多的國家正在尋求擁有彈道導彈和制造技術，一些恐怖主義組織也在積極尋求大規模殺傷性武器及其投放系統。特別是近十年來，新的技術不斷出現，與導彈開發項目相關的技術、材料和專門知識逐步開放，而國際上還沒有禁止彈道導彈交易的全球準則或條約。
目前，雖然威懾仍是一個強有力的工具，但美國政府認為，強大的進攻性威懾在一場政治-軍事危機中已不足以有效地抵御對手和敵人的導彈威脅，因此，抵御進攻性導彈的威脅成為美國防務安全戰略的重要一環。鑒于進攻性彈道導彈和巡航導彈的擴散，以及對地區平衡和美國的盟友安全構成威脅的超音速武器技術的興起，導彈防御已成為美國安全和防務戰略的重要組成部分。
（二）作為“大國競爭戰略”的一部分，應對敵人和主要對手對美國本土和歐洲、亞太地區的導彈威脅
特朗普就任以來，先后出臺《美國國家安全戰略報告》《國家防務戰略》《核態勢評估》報告和《導彈防御評估》報告等戰略文件，對美國所面臨的國際環境進行研判。“世界正重新回到大國競爭時代”是特朗普政府對國際環境的基本戰略判斷之一。
特朗普政府認為，自冷戰結束到20世紀90年代末，美國一直在全球經濟、外交和軍事領域處于無可匹敵的地位，“沒有一個對等的競爭者”。然而，近十多年來，隨著中國的快速崛起和俄羅斯軍事實力的不斷擴大，以及中美關系、美俄關系的日趨緊張，美國在經濟、技術和安全領域開始面臨嚴峻的挑戰，在全球的影響力不斷下降。特朗普上臺后發布的首份綜合性安全文件《美國國家安全戰略報告》和其后公布的2019年版《核態勢評估》報告等文件由此得出結論:“世界正重新回到大國競爭時代”。
在美國看來，大國競爭是一場大國之間在全球范圍內為爭奪權勢和影響力而展開的競爭，在軍事上主要表現為“俄羅斯和中國都在加強其軍事能力，像全球大國那樣行事”，“俄羅斯作為一個地緣政治敵人重新出現”，“俄羅斯和中國正在尋求以不對稱的方式和措施來抵御美國的常規軍事能力，從而增加了相互誤判以及與美國及其盟友發生潛在軍事對抗的風險”。特朗普政府發布的《核態勢評估》報告歷數俄羅斯和中國在核武器、太空和網絡空間等領域開發軍事能力的行為，以此來說明美國面臨的來自俄羅斯和中國的戰略威脅正在增大。
基于上述原因，2017年版《美國國家安全戰略報告》把俄羅斯和中國明確定位為美國的“戰略競爭對手”。美國國防部2018年2月5日發布的《國家防務戰略》也把擁有反擊“對自由和公開的國際秩序的挑戰”的軍事能力，以及應對國家間再次出現的長期戰略競爭，特別是來自俄羅斯和中國的戰略競爭，放在優先地位；把“強化美國軍事的競爭優勢”作為該戰略的主要目標；把捍衛本土，提供一個安全、安保和有效的核威懾，擊敗強大的常規敵人，攝止侵略和擊潰暴力極端主義，作為美國防務安全戰略的五個優先任務。
因此，特朗普政府除了在經濟上和技術上與中國等“戰略競爭者”展開激烈的競爭外，還把重建美國軍力、壯大美軍實力作為其實施大國競爭戰略的一個重要支柱，為美國尋求“以實力謀和平”和“推進美國在世界的影響力”提供堅實的基礎。為適應“大國競爭戰略”的需要，美國軍事戰略的重點正從冷戰后、特別是9·11事件后的反恐和應對海外突發事件，轉向與俄羅斯和中國展開戰略競爭，美國防務戰略中對導彈防御的重視程度也隨之不斷加大。
為給美國大力加強導彈防御提供借口，特朗普就任以來，大肆渲染中國、俄羅斯、朝鮮和伊朗對美國本土和盟友的導彈威脅。
美國國防部2018年8月16日發布的《中國軍事和安全發展年度報告》稱，中國在開發新的核武器投放系統的同時，還尋求擴大和多樣化核投放系統，包括陸基導彈、潛水艇、潛射彈道導彈和戰略轟炸機，并且正在部署一種新的導彈攔截裝置。2019年5月發布的《中國軍事和安全發展年度報告》再次宣稱，中國近年來在大力投資海基核力量和開發空中發射的彈道導彈的同時，還部署了大量的中程彈道導彈。美國審計署2018年12月發布的報告稱，“中國正在開發超音速武器，因為它們的速度、高度和機動性可擊敗多數導彈防御系統，并且可被用來改進遠程常規和核打擊能力。”
因此，美國在鼓吹中國“軍事威脅論”的同時，還大肆渲染中國的“導彈威脅”，特別是中程導彈給美國海外駐軍及亞太盟國和伙伴帶來的威脅。在對美國本土安全的威脅方面，美國政府認為中國擁有研發能夠打擊美國本土的導彈的能力。美國2010年版和2019年版的《導彈防御評估》報告都聲稱，目前只有中國和俄羅斯擁有對美國本土發起大規模彈道導彈攻擊的能力。
冷戰結束后，盡管東北亞格局、該地區大國關系和朝鮮半島的南北關系發生了較大變化，但美國仍延續冷戰時期制定的對朝鮮實行政治對立、外交孤立、軍事威懾和經濟制裁的政策，美朝關系長期處于相互敵對和緊張對峙的狀態。為確保自身安全，朝鮮把開發核武器作為應對日趨加重的美國軍事威脅、保護朝鮮免受美國和其他敵對國家的軍事打擊、防止美國對其進行政權更迭活動和確保國家生存的關鍵，以及與美國討價還價的籌碼。
雖然目前朝鮮仍面臨核彈頭小型化和導彈重返大氣層等技術障礙，但美國國防部官員和專家普遍認為，朝鮮制造出能覆蓋全美的核導彈只是一個時間的問題，這進一步加大了特朗普政府解決朝核問題的緊迫感。
特朗普就任后，把朝核問題作為美國國家安全面臨的最主要威脅之一，對朝鮮實施了“極限施壓”政策，并在保持高壓態勢的同時，與朝鮮領導人多次進行首腦會晤。此舉雖然緩和了朝鮮半島的緊張局勢，但并沒有在半島無核化問題上取得實質性進展。美國政府認為，在美朝首腦會晤后，盡管目前存在一條與朝鮮達成和平協議的可能途徑，但朝鮮的導彈和核開發繼續對美國構成巨大的威脅，美國必須保持警惕。
特朗普政府認為，伊朗擁有中東地區最強大的導彈力量。伊朗把美國在中東的影響視為其成為該地區主導大國的最大障礙，期望擁有反擊美國的戰略對抗力。這一愿望驅使它持續開發在打擊精度、射程和殺傷力上更成熟的導彈，并努力開發遠程導彈。伊朗在空間項目上的進步將縮短它獲得洲際彈道導彈的路徑，進而威脅美國本土的安全。在地區導彈威脅方面，伊朗實戰部署了一系列打擊精度不斷提高的短程和中程導彈系統，對美國駐軍、美國的盟國和伙伴構成極大的威脅。伊朗的中程導彈系統可以威脅從中東歐到南亞的目標。伊朗還向恐怖主義組織轉讓導彈系統，這些組織反過來使用伊朗提供的導彈，打擊美國的中東盟國和伙伴。此外，伊朗除向俄羅斯購買防空系統外，還研發了自己的導彈防御系統，以提高其導彈防御能力和向美國叫板的籌碼。
正是主要基于對俄羅斯、中國、朝鮮和伊朗的導彈威脅的上述評估，特朗普政府擴大了美國導彈防御的范圍和對象。這與特朗普政府的其他戰略文件是一致的。
（三）導彈防御得到美國國會兩黨的一致支持
近十多年來，美國國會除了利用其掌握的“錢袋的權力”加大聯邦政府提出的導彈防御開支外，還通過立法加快美國導彈防御系統布建的步伐。《2013年國防授權法》要求國防部就在美國本土新建一個導彈防御基地的可行性進行研究。《2017財年國家防務授權法》要求美國“保持和加強一個有效的、強有力的、分層的導彈防御系統，以抵御正在發展和日趨復雜的彈道導彈威脅”。
此外，該法還對《1999年國家導彈防御法》進行了修改，刪除了該法規定的“美國本土導彈防御是抵御來自主要對手數量和技術上有限的導彈攻擊”一句中“有限的”的字眼，從而為特朗普政府擴大美國導彈防御的范圍和目標打開了綠燈。主張做此修改的議員認為，《1999年國家導彈防御法》對國防部擬定規劃抵御彈道導彈對美國本土的威脅———包括俄羅斯和中國對美國的導彈威脅———起到了阻礙作用。國會兩黨多數的支持對構筑美國分層導彈防御結構、全面提高美國的導彈防御能力，起到了重要的作用。
（四）經濟上的動因
經濟因素也是驅動特朗普政府加強美國本土和地區導彈防御系統的一個因素。導彈防御裝置是美國軍工出口的一宗大買賣。全球導彈防御裝備市場的年銷售額高達230億美元，其中美國占一半，處于半壟斷的地位。特朗普政府加強美國導彈防御的政策既符合其推動美國經濟增長和創造就業、促進美國制造業回流的經濟政策和目標，也符合美國軍工利益集團的利益，與其大力推動和游說活動分不開。
近年來，美國向日本、韓國、沙特等國出售反導系統，以支持這些國家加強自身的導彈防御能力建設。安倍內閣上臺以來，日本在一體化導彈防御系統上投入巨資，并將資金主要投放在宙斯盾導彈防御系統的中段防御上。2017年12月，安倍內閣批準了到21世紀20年代初期建設二個宙斯盾陸上導彈防御基地的計劃。根據這一計劃，日本屆時將在現有的四艘宙斯盾導彈防御艦艇之外，新增四艘同類型艦艇。此外，日本于2019年1月向美國購買了總額為22億美元的導彈防御系統，其中包括二套宙斯盾陸基反導系統。美國把韓國視為其亞太地區彈道防御合作的重要伙伴，以抵御來自朝鮮的導彈威脅為借口，向韓國出售薩德設備。盡管遭到韓國民眾和中俄兩國的強烈反對，美國還是在韓國部署了六套薩德系統，并要求韓國支付十億美元的費用。
特朗普上臺后，把沙特阿拉伯作為美國在中東地區的重要戰略伙伴，加強了與沙特的防務合作。2017年11月，美國國務院和國會批準了向沙特出售價值1110億美元武器的一攬子軍售協議。盡管《華盛頓郵報》專欄作家、沙特著名時評記者賈邁勒·卡舒吉遇害案和美國支持沙特在也門的軍事行動所產生的不利影響給美國帶來了政治壓力，但美國仍于2018年11月與沙特達成正式協議，向沙特出售薩德發射器、導彈和相關設備，總額高達150億美元，44臺薩德系統包括360枚攔截導彈。特朗普政府通過向這些盟國和伙伴出售反導系統，既強化了美國與這些國家在導彈防御領域的合作，為構筑本土防御、區域防御和點防御面乃至布建全球性導彈防御網絡打下了基礎，又獲得了大量的經濟利益，減少了美國加強本土和地區導彈防御的開支，可謂一石二鳥。
▍特朗普政府的導彈防御戰略對國際安全和大國關系的影響
（一）對國際安全的影響
從理論上來說，美國建立導彈防御系統對國際安全的消極影響是顯而易見的。
首先，導彈防御系統對敵對雙方的戰略穩定性和危機穩定性具有破壞性。所謂戰略穩定性指的是敵對雙方的軍力大致平衡或大致相當而導致的雙方都避免發動先發制人的進攻性行動的狀態；所謂危機穩定性指的是減少危機中爆發戰爭乃至核戰爭的可能性。就核戰爭而言，在政治危機或軍事對抗中，如果有一方認為先下手為強，那就存在發生第一次核打擊的危險。所以，增強危機穩定性，就是要使對峙雙方都不會擔心對方會在危機中實施先發制人的核打擊，讓對峙雙方都認識到，發動第一次核打擊必將遭受到無法承受的報復，從而不敢發動核戰爭。按照這種理論，一方導彈防御能力的增強將使其在戰略上占據優勢，并可能使其產生打擊對手的沖動，從而增加了戰爭的風險。
其次，對立雙方中的一方導彈防御能力的增強，還將引發進攻性武器和防御性武器之間的軍備競賽。在軍備競賽中，歷來存在一種作用和反作用關系：允許一方感到安全的行動，幾乎肯定會使另一方感到不安全，從而產生“安全困境”。導彈防御問題亦是如此：一方出于安全目的部署彈道導彈防御系統，以使其城市中心和導彈基地免遭對手的導彈襲擊，有可能使對方產生會遭受先發制人的第一次打擊的憂慮，刺激其研究反制措施，或增加進攻性導彈的數量，或改善其性能，以突破對方的防御系統，保持第二次打擊的能力，從而增進自身的安全，維持戰略穩定；而一方突防能力的提高，又迫使另一方研制和部署更先進的導彈防御系統，如此周而復始，從而產生無休止的戰略防御性武器和戰略進攻性武器之間的軍備競賽，對敵對雙方乃至地區的穩定產生破壞性影響。
（二）對大國關系的影響
盡管導彈防御主要是一個防御概念，但它對戰區層面上的進攻性任務起著支持作用，所以具有戰略環境塑造作用，并會在某種程度上對其他大國的威懾戰略產生塑造作用。盡管特朗普政府2017年12月公布的《美國國家安全戰略報告》聲稱，美國“導彈防御不意圖削弱戰略穩定或破壞美國與俄羅斯或中國長期的戰略關系”，但其大力加強美國的導彈防御，并把中俄列入導彈防御的主要對象，對美俄關系和中美關系產生巨大的負面影響。
美國2019年版《導彈防御評估》報告是在美俄關系下降到冷戰結束以來最低點的時候出臺的，特朗普政府加強導彈防御，并把俄羅斯列為主要防御對象，加劇了烏克蘭爆發危機后日趨緊張的美俄戰略關系。
首先，破壞美俄之間的戰略穩定性，引發美俄之間的核軍備競賽。美俄之間的戰略穩定是建立在雙方簽署的一系列雙邊軍控協定基礎之上的。導彈防御是長期困擾美俄關系的一個問題。俄羅斯是美國在核武器領域唯一勢均力敵的對手，特朗普政府大力強化美國的反導系統將大大削弱美俄之間的戰略平衡。在1990年6月美蘇發表的聯合聲明中，戰略穩定被界定為戰略關系的一種狀態，即“通過減少戰略運載工具上的核彈頭數量和給予高度生存系統優先地位”，建立雙方都接受的“戰略進攻和防御關系”，“消除第一次核打擊的動機”。俄羅斯把“美國建立和部署戰略導彈防御系統，破壞核導領域的力量平衡”，以及美國“部署非核武器戰略系統和精確打擊武器”，視為其面臨的主要威脅。
俄羅斯預計，到2030年，美國海基宙斯盾導彈防御系統將配備350枚到550枚增強版的具有發現和攔截能力的導彈，認為這將大大削弱美俄之間的戰略平衡。俄羅斯還認為，美國加大對傳感器的投入，為其全球即時常規打擊能力提供支持，將使俄羅斯的戰略目標處于危險之中，美國先進的導彈防御和進攻性常規打擊能力將削弱俄羅斯的第二次打擊能力。這將刺激俄羅斯對美實施導彈防御反制措施，增進和多樣化其核投放系統，從而引發美俄之間的核軍備競賽。
其次，破壞美俄之間核軍控談判的前景。核軍控指通過簽署雙邊或多邊國際協定，對核武器及其投放系統的研制、試驗、生產、部署和轉讓等進行限制，其目的是避免軍備競賽，或在軍事實力相當的對手之間建立軍事平衡，維持戰略穩定。第二次世界大戰結束以來建立的國際核軍控體系，主要由美俄雙邊核軍控條約和多邊的國際核不擴散體制構成。核軍控談判一直是美俄雙邊關系的一個支柱和晴雨表。在近年來美俄關系持續下滑的情況下，核軍控談判被視為把美俄重新拉回到對話中來的一種方式和具體行動。對俄羅斯來說，戰略核武器談判是確保其能夠保持與美國平衡的關鍵。
特朗普就任后，美俄在雙邊核軍控的一系列問題上分歧加劇。目前，美國以俄羅斯研發被《中導條約》禁止的武器系統為借口，已宣布正式退出該條約。美俄兩國正就美俄核軍控結構的另一關鍵支柱《新削減戰略武器條約》的延期問題展開激烈的博弈。美國還擬退出1992年簽署、2002年1月1日正式生效的《開放天空協定》。該協定旨在通過軍事透明和信息共享來加強締約國之間的相互了解，降低軍事緊張，增進安全與合作。美國欲退出該協定反映出美俄之間日趨加深的相互猜忌。在美國退出《中導條約》之后，俄羅斯把限制美國的導彈防御作為進一步削減核武器和《新削減戰略武器條約》延期的條件，明確表示如果不把導彈防御列入雙邊軍控議題的話，它不準備就進一步削減進攻性武器與美國舉行談判。特朗普政府則堅稱，“美國將不會接受對其開發和部署導彈防御的能力提出的任何限制”，這必將使《新削減戰略武器條約》延期談判的前景更加暗淡。
同樣，在美國把中國視為主要競爭對手和軍事領域的“主要挑戰者”的大背景下，特朗普政府加強導彈防御的政策將加劇中美之間因貿易、臺灣、南海等問題而日趨緊張的關系，破壞中美之間經過多年發展業已形成的相互間的核威懾關系。美國在中國鄰國部署導彈防御系統將破壞中國與鄰國的關系，惡化中國周邊的安全環境，危害中國的國家安全，破壞中美在核軍控和防擴散領域合作的前景。
（三）對地區安全的影響
首先，特朗普政府大力加強地區導彈防御系統將加劇美俄之間和俄羅斯與北約之間因美國在歐洲部署反導系統而起的爭端，引發地區局勢緊張。
近十多年來，美國在歐洲部署導彈防御系統一直遭到俄羅斯的強烈反對。由此引發的美俄之間以及北約與俄羅斯之間的沖突，是影響歐洲安全的一個重要因素。
早在小布什政府時期，美國以抵御來自伊朗的導彈襲擊為借口在波蘭和捷克部署反導設備，就遭到俄羅斯的強烈反對。俄羅斯以研發新的戰略導彈系統和計劃增加一些導彈系統所攜帶彈頭的數量來做出回應，普京總統還威脅退出《中導條約》，美俄關系下降到冷戰結束后的低點。奧巴馬就任美國總統后，把“歐洲分階段適應路徑”作為地區導彈防御戰略的重點，再次引發了關于“美國在歐洲部署導彈系統是否構成對俄羅斯戰略能力的潛在威脅”的辯論，成為俄羅斯在歐洲擴軍的借口。
俄羅斯一直認為美國在歐洲部署的導彈系統是直接針對它的，擔心這些導彈系統即使不能消除俄羅斯的核第二次打擊能力，也會削弱其威懾能力。
特朗普上任后，繼續在波蘭部署宙斯盾陸上系統，包括更先進的標準-3型Block IIA攔截導彈，但把完成部署的時間從原先計劃的2018年推遲到2020年，遭到俄羅斯的反對，因為標準-3型Block IIA導彈可以攔截俄羅斯的洲際彈道導彈，從而使北約擁有攔截俄羅斯洲際彈道導彈的能力，這必將加劇美俄之間以及俄羅斯與北約之間的緊張關系。
2019年2月2日，普京在美國公布2019年版《導彈防御評估》報告后不久下達命令：為開發可攜帶核彈頭的海基巡航導彈的陸基版做準備。為應對美國在歐洲的地區導彈防御系統，抵御來自空中和導彈的威脅，俄羅斯向伊朗出售了先進的S-300防空系統，并實戰部署了S-400地區防御系統。北約對此感到擔憂，擔心俄羅斯的反介入/區域拒止能力將有助于其在波羅的海、黑海和敘利亞等有爭議的地區取得戰術上的優勢。對一些歐洲國家而言，“歐洲分階段適應路徑”與其說是保護歐洲免遭伊朗導彈襲擊的計劃，不如說象征著美國向北約各國提供了一個抵御俄羅斯威脅的政治保證，是美國延伸核威懾的一種形式。
其次，特朗普政府大力加強地區導彈防御系統，將削弱甚至抵消中等核國家和擁有彈道導彈的國家的威懾力和實戰能力，刺激這些國家加強應對措施的研究，從而引發進攻性武器和防御性武器之間的軍備競賽，動搖中等核國家對國際軍控談判的信心。
此外，一些國家為增加自身安全而引進美國導彈防御系統和部件，或與美國開展導彈防御合作，還有可能破壞相關地區現有的力量均勢，加劇地區局勢緊張或引發地區沖突。
綜上所述，冷戰結束以來，導彈防御已經成為美國總體安全和防務戰略的一個重要組成部分。美國加強導彈防御的目的，是在彈道導彈威脅日趨嚴峻的情況下，加強美國及其盟國的總體安全，保持美國的戰略優勢。為此，美國持續加大對導彈防御項目的投資，加速開發能夠攔截先進的進攻性導彈的防御技術和系統，以保持美國領先于對手和敵人進攻性導彈威脅的防御態勢，結果是加劇美國與其他大國之間的緊張關系和地區軍事的緊張。盡管面臨嚴峻的財政和技術挑戰，美國政府仍將全力推進導彈防御戰略和政策的實施，也不會停止導彈防御系統的開發和部署。
本文原發表于《美國研究》2019年第6期，原題為“特朗普政府導彈防御戰略和政策——基于美國2019年版《導彈防御評估》報告的分析”，原文較長，有刪節處理。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
